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            破解PPP模式下地下綜合管廊的EPCO困局
            發布時間:2016-05-20     瀏覽次數:5054

            財政部、住房城鄉建設部決定啟動2016年中央財政支持地下綜合管廊試點工作,《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》已經于2016年3月3日印發。

            該指南在競爭性評審內容的第3條.建設運營模式中,把對綜合管廊工程積極采取設計采購施工運營總承包(EPCO)、實現地下綜合管廊項目建設運營全生命周期高效管理的模式列作首選模式,說明管理層針對城市地下綜合管廊項目的建設管理方式已經形成了高度一致的認識。

            就PPP模式下綜合管廊的建設管理方式,中建政研信息咨詢中心對已經列入財政部試點的項目進行了調研。調查結果顯示,在前兩批試點項目中,由于對綜合管廊工程特點的把握不夠充分以及習慣于傳統的市政工程建設管理方式,所以在大多數地方政府的實施方案中就政府采購和建設管理而言都是沿用了設計+施工總承包的方式,并在實際招標過程和PPP項目合同架構上按此操作,以至于到目前為止尚沒有一個綜合管廊項目能夠按EPCO合同格式落地。

            因此,PPP模式下綜合管廊全壽命周期建設管理在實際應用中是采取管理層希望看到的設計采購施工運營總承包(EPCO)方式,還是繼續套用傳統模式是存有分歧的,實際操作中也是有著很大距離的,有必要對此做一分析并給出建議。

            本文力主綜合管廊項目采用設計采購施工運營總承包(EPCO),以下擬從三個角度切入并加以分析論證。

            1.EPC+O總承包項目管理的核心要義

            我國從1984年引進EPC(Engineer-Purchase-Construct)概念到現在已經走過30多年了,這期間,國內工程界前輩在推動、發展、完善建設項目工程總承包事業方面付出了艱辛的勞動,做出了卓越的貢獻,今天,我們在思想認識體系、項目管理知識體系、組織體系和工程總承包市場建設等重要方面都已經與國際工程總承包市場高度接軌,并已在石化、冶金、電力、煤炭、鐵路等工業領域實現了良好的工程項目建設管理的綜合效益。

            EPC模式中的設計不是一般意義上的具體的設計工作,而是包括整個合同范圍內工作內容的總體策劃和協調工作,設計過程的高度交叉、快速跟進的管理藝術可以有機地將項目建設過程所涉及的采購、施工、調試的相關信息集中消化和處理,這正是提高項目管理綜合效益的根本所在。采購也不是一般意義上的建筑材料設備采購,而是按照合同要求,包括項目投產前后所需要的全部材料、設備、設施等的采買、安裝配合、調試配合、備品備件準備等各項工作,為項目投入運營提供保障。而與設計采購一體化的施工工作則包括了從設計到投產所需要進行的全部施工工作量以及協調增減的工作量,最終交付具備交鑰匙條件的整體工程。

            經對EPC+O總承包模式特點的歸納,可得出以下幾個核心要義:

            1.1 高效從簡

            這一特點主要是針對業主而言,EPC模式源于業主希望減輕建設程序的管理負荷與壓力并通過提高對總承包人的要求、提高收益回報、總體風險包干的方式來實現合同目的。基于這個考慮,業主的管理機構可以相對精簡,而將全部工作內容交給有經驗和能力的高水平總承包商來完成,這樣既有利于專業的承包商發揮其管理運行效率,也達到了減少業主負擔、釋放業主管理壓力的目的,而后者對PPP模式下綜合管廊項目的政府實施機構而言恰恰是十分適宜的。

            1.2 相對固定業主風險

            盡管在傳統的施工總承包合同模式中也有固定總價合同形式,但是由于傳統施工總承包中承包人無法參與到設計中去,因此一旦發生設計變更和現場簽證就需要對工程價款以及工期進行調整,實際上無法實現固定工程價款的初衷,因此絕對不可調的固定總價合同比較少見,最終往往變成暫估價加上洽商變更的合同價款形式。

            而在EPC模式中,業主與總承包人簽訂EPC合同,把建設項目的設計、采購、施工、調試等工作全部委托給工程總承包商來實施,由工程總承包人統一策劃、統一組織、統一指揮、統一協調和全過程控制,只要不涉及突破設定范圍的業主變更,其風險均由工程總承包人承擔,從而使業主風險在合同簽訂之初就可以得到很好地固定。大量的工程實例表明,采用EPC模式,業主的工程總價和工期風險都能得到相對很好地控制,而PPP模式下的綜合管廊工程,在獲得工程總價控制的基礎上,還有一個方便政府付費管理的需求。由于PPP項目牽涉到政府財政支付,牽涉到地方人民代表大會對政府支出預算的審查,每個環節的辦事程序都非常嚴謹,所以保證工程價格少做變動、保證項目按時完工投運是實現PPP項目正常回報的基本條件,承發包雙方都應該為此做出努力。

            1.3 總承包人高度的資源整合和協調能力

            在EPC模式下業主除了提出其要求和進行質量、進度、安全、費用監管外,工程的實施均由工程總承包人負責,包括勘察、設計、采購、施工和調試等具體工作。因而原則上需要有一個對所承接項目具有高屋建瓴、全盤把控能力的總承包人,而這樣的能力只有掌握了雄厚的工程設計資源(包括相應等級的設計資質、專業配備、技術人員層次設置、業績以及健全的內部規章)的工程公司或者是具有相應資質的工程設計公司才能具備。而對于PPP模式下的綜合管廊工程,因為在這之前缺乏EPCO管理的經驗,所以遴選優秀的、具備設計咨詢條件和具有EPCO管理經驗的社會資本方成為此類項目重中之重。


            1.4 相對高回報

            所謂高回報是針對以項目施工圖預算為參考標底的施工總承包模式而言的。EPC模式的一個重要特點就是把項目從初步設計到施工圖設計的細化工作留給了總承包商,從而一方面把項目的初步設計概算總價與施工圖預算總價的差值作為利潤讓渡給了總承包商,而另一方面也把詳細工程設計及其設計風險轉移給了總承包商。作為一個有能力的總承包商,他必須在遵循初步設計原則的基礎上,高度發揮他的設計才能,精打細算、精益求精,并在采購、施工、調試的有機協作下才能取得他的合理收益。

            1.5 合適的運營能力要求

            必須特別指出的是:結合PPP模式需要,在項目建成后,總承包商還要繼續承擔項目在特許經營期內的運營管理。這應該說是對總承包商(或稱社會資本)的一個嶄新的考驗。雖然在這之前,市場已經有了委托運營管理的需求并在一些有實力的企業中建立并培育了一批生產運營管理隊伍,但是當時的狀況是即使是同一家總承包商承擔項目的工程總承包和項目運營管理,但其EPC和運營事項也是由兩個獨立的合同體系來調整雙方利益,兩個合同本身并不發生因果關系。而PPP模式項目合同則不是這樣,它是將EPCO全部納入到了項目的主體合同中,EPCO中的各項工作相互依存又彼此影響,因此對總承包商(或稱社會資本)而言,他不僅需要構建強有力的生產運營管理隊伍,而且要把運營管理可能出現問題的解決方案前置到設計、采購、施工的各個環節來進行考慮,這就進一步加大了對總承包商(或稱社會資本)要求的深度和廣度。而與此同時,當有這樣的總承包商(或稱社會資本)接掌項目時,業主應該是更能放心的。

            2.綜合管廊工程實施EPCO的基礎條件

            2.1 工程類型的適宜性

            城市地下綜合管廊嚴格地說它已不再屬于傳統意義上的公共基礎設施的范疇,由于存在廊道內部的照明、通風、排水、警示等正常使用管理要求以及廊道內敷設的各種管線的開閉、切換、壓力、流量、溫度、濕度、電流、電壓、繼電保護、管線介質流不中斷檢修等操作運營要求,綜合管廊已成為實實在在的有著工藝操控特征的構筑物,是一個呈線性體系特征的完整的生產運營系統,因此可以把它等同于獨立的工業系統來看待,這樣的話,作為一個整體工程,它在建設期除了需要設計和施工外,天然具有了裝備、材料采購的需求,竣工試驗和竣工后試驗的需求,從而形成了EPC完整的工作鏈。

            具備EPC完整工作鏈的建設項目當然適用于工程總承包模式完成建造。

            2.2 地下工程風險的可控性

            建于城市地下的綜合管廊,其地質特征和地下其他未知狀況顯然會對總承包商實施EPC模式構成風險。

            強調地下工程風險的流派主要來自于礦業項目的開發,以礦井工程為例,深達數百米的礦井建設項目確實有其特有的風險,首先它是在大深度地下空間施工且處于礦物富集區域,地下構造相對復雜。再者,常規勘探難以達到對深層地下空間深度解析,工程施工期間一旦遇到斷層、發生冒頂、透水、瓦斯爆炸等特殊災害后,將造成巨大損失,所以我國至今沒有礦井工程實施總承包的案例。

            但就城市地下綜合管廊來看,我國已建和準備建設的廊道其總體埋深平均都在地面標高-15米以上,這類深度屬于淺層地下空間,其地質結構和特殊構造完全可以通過常規勘探予以查明,所以其風險是完全可控的。如果廊道工程采用大開挖加混凝土現澆施工工藝,那么地下因素的影響就更小了,故以綜合管廊為地下工程地質風險巨大為由放棄工程總承包模式是完全不可取的。

            2.3 已有承包商初步具備EPC能力

            在我國石化、冶金、煤炭、電力等大的工業門類承包商中不乏有大型工礦區綜合管網工程總承包的成功案例,說其初步具備綜合管廊EPC能力那是因為在他們以往承包的項目中還沒有達到現在綜合管廊的規格、規模、管線種類等較為全面和完整的工程要求,也就是說,這些承包商雖然具備項目總體控制的能力,但相對于他們所屬行業以外的管線工程接觸的可能并不多,其中包括專業管線工程的設計、采購和施工。

            但是這些因素并不代表國內承包商無法承擔綜合管廊的工程總承包。EPC的優勢在于,即使總承包商自己的力量難以滿足項目的某些特殊需要,他也可以采取專業分包的方式化解危機,而且由總承包商進行專業分包要比業主肢解項目后的直接發包其綜合效益要好得多。

            畢竟,城市地下綜合管廊工程尚屬年輕的地下工程設施,具備類似工程總承包經驗需要有一個過程,相信隨著政府大力助推,具有綜合管廊工程總承包能力的承包商會很快發展壯大。

            3.綜合管廊項目EPCO模式的困局化解途徑

            根據北京中建政研信息咨詢中心提供的調研結果,到目前為止綜合管廊工程項目還沒有一個成功采用EPCO模式的實例,這從客觀上反映了EPCO模式在綜合管廊工程方面的應用還是有其難度的。經分析,可從以下幾個方面化解困局。

            3.1 核心技術機構要勇于擔當

            這里所說的核心技術機構可以理解為當前主導城市地下綜合管廊設計市場的各主要大型市政工程設計院。

            市政工程包括城市道路、橋涵;堤岸、河渠;隧道、地鐵、高架、輕軌;城市給、排水及管網;城市廣場、景觀工程、路燈照明、電力管線的市政部分;污水處理、垃圾處理設施、園林綠化工程的市政部分;熱力、燃氣、通信等工程的市政部分以及其他市政公用配套設施等,從以上工程的特征和建設成品長期由政府管理的情況來看,市政工程設計機構一直難有為項目提供裝置裝備采購和生產運營調試的機會,因此也就無法激發設計機構創立并提升包括采購、工藝調試在內的EPC總裝式服務機制,所以市政工程設計院在我國高速發展的很長一段時期內,鮮有工程總承包建樹。在當下突然出現綜合管廊工程總承包市場井噴式需求時,由于體制機制的制約,市政工程設計單位,包括大型甲級市政工程設計院在工程總承包方面都少有靚麗表現。他們承接的綜合管廊項目大多還是傳統的單一設計(即初步設計或施工圖設計),既失去了難得的利用總承包盈利的機會,也無法發揮出以設計為龍頭帶動綜合管廊采購、施工、調試一體化管理的綜合效益。

            基于市政工程設計單位既是綜合管廊工程的行業龍頭又相對缺乏工程總承包實戰能力這樣的窘狀,建議市政工程類設計院深度整合內部資源,積極創建、培育具備EPC綜合實力的體制機制,轉換經營理念,率先扛起綜合管廊EPCO大旗,為我國應用PPP模式建設城市地下綜合管廊發揮應有作用。

            3.2 激發非建筑類設計企業潛在能量

            目前由住房和城鄉建設部授予工程設計綜合甲級資質的企業共59家。按照國家設計資質管理規定,持工程設計綜合甲級資質的企業可承接我國工程設計全部21個行業的所有工程設計業務,并可承擔其取得的施工總承包一級資質證書(施工專業承包)許可范圍內的工程總承包業務。這些工程設計綜合甲級資質企業按大類分布,市政類只有3家,而石化、電力、港航、鐵路、冶金等五大行業占比達80%,所以說,真正具有綜合管廊工程設計和總承包能力的企業更多的是非建筑類設計企業且他們不受資質限制。

            除以上綜合甲級設計單位外,還有大量的實力雄厚的行業甲級、專項甲級設計單位具有類似綜合管廊工程的設計和總承包業績,如煤炭、有色、水利等工程設計單位,雖然他們中的大多數沒有市政類工程設計高等級資質,但他們確確實實具備城市地下綜合管廊EPCO競爭能力,應該作為突破綜合管廊工程總承包瓶頸的潛在力量得到充分重視。

            如果我們希望在未來10到20年間培育出一個綜合管廊行業,那么我們從現在起就應打破過去的行業壁壘,創造、提供一個適宜的綜合管廊工程總承包市場環境,讓有能力的總承包企業有機會參與到綜合管廊建設的大潮中,開創綜合管廊工程EPCO領域新局面。

            3.3 政府實施機構管理理念需要革新

            首先要建立打破行業壟斷的概念。

            城市地下綜合管廊對于市政類工程而言已不單單只是個設施,它里面放置了起碼三種管線,多的達到近十個種類,而且有運營維護管理的需求,因此無論是工程的廣度還是要求提供服務的層級都較普通的市政工程有很大不同,部分工作已大大超出了市政工程設計單位和施工單位的能力以外,所以固守行業資質要求已不能滿足客觀需要,形式的發展迫使我們必須接納行業外的有實力的社會資本介入綜合管廊項目競爭。再者,根據國家總體部署,城市地下綜合管廊工程將在十三五規劃期間會以2000km/年的速度推進建設,工程量不可謂不大。如此龐大的市場如果僅僅局限在行業內部消化,那么必然會影響總體推進計劃的實現以及受市場保護導致的低能、低效,妨礙技術進步。因此必須形成打破行業壟斷的高度一致的呼聲。

            打破行業壟斷的具體表現形態就是在政府采購環節適當設定資格預審門檻,摒棄不合理的限制性要求,如工程設計綜合甲級資質、市政工程壹級施工總承包資質等。

            其次是正確把握項目前期政府方風控尺度。

            對項目設計的有效監管是最重要的前期風險管控環節之一。就PPP產出概念而言,我們的政府方可能會過分關注如何實現產出而非產出本身,或者說是誤把目標當成了產出來控制,把項目的產出說明書搞成了目標說明書。在這種情況下,政府實施機構不僅對項目產出做了定義和要求,還擔心可研、環評等審批環節的不確定性,將設計環節納入自己主導的工作范圍,認為政府方對某項工作的控制力越強其承受的風險就越低,所以出現了很多的在完成施工圖設計后才將項目主導權交予社會資本的PPP項目。殊不知,這樣的做法實際上是將設計風險留存了下來,政府部門不僅在設計風險發生后需承擔潛在缺陷風險、績效風險、技術落后風險、升級改造風險等帶來的損失,而且還失去了利用社會資本的技術和經驗優勢的機會,扼殺了社會資本產出交付方式的靈活性。

            在綜合管廊PPP項目實操中,采用完成施工圖設計后再進行政府采購的現象非常普遍,這應該理解為政府公共部門不當的風控意識導致的一個結果,這種意識不進行轉變,綜合管廊工程就無法實施EPCO模式。

            第三是需要營造綜合管廊EPCO發包的有利環境

            實現綜合管廊工程EPCO承發包,政府實施機構需要創造以下幾個條件:

            1)充分落實綜合管廊工程“規劃先行”的政策要求。由于綜合管廊具有向覆蓋區域提供各種管線服務的廣泛性和持久性特點,因此對它進行綜合規劃是十分必要的,該規劃原則上應該建立在當地區域性發展規劃和各專業管線詳細規劃的基礎上,故地方政府主管部門需要適時地組織編制、審批《城市地下綜合管廊綜合規劃》,預先完成這個前期必做的工作。

            2)完成綜合管廊項目初步設計及其審批。當然,在組織開展綜合管廊工程初步設計之前政府部門肯定需要先期完成該項目的可行性研究并得到批復,在這基礎上,政府實施機構應該把綜合管廊的初步設計階段的工作單獨委托(注意:只委托項目的初步設計,項目的施工圖設計納入EPCO采購范疇),以該階段設計成果及其批復意見作為項目產出目標并向社會資本提出要求。

            3)制訂高效的綜合管廊PPP項目實施方案。PPP項目實施方案是指導政府實施機構操作PPP項目的行動綱領,包括政府采購在內的完備的方案設計是保證項目高效落地的基本條件。過去一個階段由于社會咨詢機構在PPP咨詢領域成熟度不夠,提供的實施方案存在一些不可實施、或需要作出大的調整才能繼續推進項目的問題,給政府實施機構帶來麻煩。隨著PPP項目咨詢向專業化、精細化方向的發展,政府實施機構應嚴格篩選社會咨詢機構,保證綜合管廊這種相對特殊項目的咨詢質量,實現高效落地。



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